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国家重大工程建设和项目资金使用中的职务犯罪预防、惩治与法律适用探析
蒙山县检察院 刁光海 徐红
2012年05月21日 17:58:32  来源: 中国检察网

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 国家重大工程建设和项目资金使用中的职务犯罪惩治、预防工作,事关我们国家的长远利益,事关广大人民群众的切身利益。重大项目建设是形成国家经济基础的重要过程,关系国家长远利益。工程建设中发生的职务犯罪,不仅直接导致大量建设资金的流失和浪费,而且可能影响工程质量,给项目建成后的生产、运行安全和人民群众的生命财产安全埋下隐患。在项目建设过程中建立健全惩治和预防腐败体系,预防职务犯罪的发生,是反腐倡廉建设的重要任务,也是维护国家长远利益和人民群众切身利益的需要。检察机关必须坚持服务大局,以科学发展观为指导,紧紧围绕党和国家的中心任务,充分发挥惩治及预防职务犯罪的职能作用,为重大项目建设的顺利进行提供有力的司法保障和法律服务。

一、国家投资项目工程的概念及种类。政府投资项目作为政府实践其职能的一种重要手段,在我国的经济活动中起着非常重要的作用,同时也受到社会的密切关注。

(一)国家投资的概念

       国家投资的概念是在我国改革开放和现代化建设的实践过程中逐步形成的,即中央政府投资是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展,为了满足社会的文化、生活需要,以及出于政治、国防等因素的考虑,由政府通过财政投资,发行国债或地方财政债券,利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。

(二)国家投资项目种类

       按照不同的划分标准,国家投资工程可以分为不同的种类。一是按照管理权限,可以分为中央政府投资工程和地方政府投资工程。中央政府投资工程就是中央政府投资资金投资的建设项目。地方政府投资工程就是地方政府投资资金投资的建设项目。二是按照资金来源,可以分为财政性资金投资的政府投资工程、财政担保银行贷款投资的政府投资工程和国际援助投资的政府投资工程。三是按照建设项目的性质,可以分为经营性的政府投资工程和非经营性的政府投资工程。经营性的政府投资工程是具有营利性质的政府投资工程。政府投资的水利、电力、铁路等工程基本都属于这类性质。非经营性的政府投资工程一般是非营利性的,并主要追求社会效益最大化的公益性项目。学校、医院以及各机关的办公楼以及一些工程都属于此类。

二、国家重大工程建设和项目资金使用中的职务犯罪惩治、预防的重大意义和存在问题

       随着政府投资的逐步扩大,一些政府投资项目在管理及运行过程中会出现诸如国家财产占用,或者滋生贪污、挪用国有财产、因渎职造成国有财产损失等腐败现象。目前,中央政府及各地方政府为了应对当前国际金融危机,投资项目规模空前巨大,而随之而来的问题将会显得更为突出。

(一)惩治、预防国家重大工程建设和项目资金使用中的职务犯罪的意义

       目前,中央政府决定投资40000亿元,广西区党委、政府决定,今年力争完成全社会固定资产投资6000亿元。这些投资均用于加快建设保障性民生工程、农村基础设施建设、铁路公路和机场等重大基础设施建设、医疗卫生文化教育和旅游事业发展、生态环境建设、努力提高城乡居民收入等等。

       对于国家的这些投资,一是可以多增加了就业。仅仅是中央政府的40000亿元投资,国家估算是900万人的就业,这可以让2000多万人失业中的一部分重新走上就业岗位。增加社会消费,稳定社,从而防止部分消费类产业的过度萎缩。在国外消费品市场过度萎缩的情况下,中国的消费品产能过剩情况严重,这需要一段时间来恢复。二是为将来的制造业产能扩张提供了基础。在国外经济危机的背景下,大中工业的产能同样过剩,因为消费类产品的原材料需求下降了3-4成,所以扩大投资可以让这一部分过剩产能中的一部分重新利用起来,仅仅中央政府的40000亿的投资至少可以让中大型工业企业的开工增加一成以上,可以防止产能过剩引起的工厂的固定资产费用的压力。另外对基础设施的投资使将来的生产转移与产能扩张提供了基础条件,从而使制造业的西移更加容易一些。特别是铁路干线的开发,高速铁路的建设对于中国这个人口基数巨大的国家来说具有重大的意义,也使多种运输之间的竞争加剧,有利于消费者的利益。

        所以,检察机关惩治、预防国家重大工程建设和项目资金使用中的职务犯罪的意义十分重大。必须把惩治、预防国家重大工程建设和项目资金使用中的职务犯罪保障投资项目资金安全作为检察机关服务扩大内需一系列政策措施顺利实施的重中之重,主动配合有关部门,重点围绕民生工程、基础设施、生态环境建设等领域的公共资金使用、公共资源配置、公共项目实施,充分运用预防咨询、检察建议帮助堵塞制度和监管漏洞,严肃查处和积极预防贪污贿赂、失职渎职犯罪。

(二)国家重大工程建设和项目资金使用中存在的主要问题

       1、管理体制缺陷。目前,我国国家政府投资主要实行“代建制”和“政府投资公司”两种体制。“代建制”是现行政府投资的较好办法,但还没有在全国范围内全面推开;政府投资公司实质是传统的政府投资项目管理模式,即政府组建的“指挥部”、“领导组”或政府投资公司作为投资管理主体,这种管理呈现出临时性和自营性的基本特征,带有明显的官办色彩,缺乏竞争机制,不符合国家“投资、建设、管理、使用”分离和互相制约的原则。

       2、招投标管理薄弱。化整为零规避招标,将项目化分为若干个小项目,以逃避招标,从而采取邀请招标的形式,或直接发包。同时,部分建设单位违反基本建设程序,先进场施工后招标投标。还有“围标”、“串标”较为常见,招投标组织不严密,监督不到位,出现“暗箱操作”。

       3、内部制约和外部监督效能不强。国家政府投资项目往往列为当地党委政府的重点项目,政府及其部门参与其中,既是运动员,又是裁判员,造成内部决策、执行、监督等制约机制不健全、不完善,难以形成有效监督,职能部门难以严格监督。有的管理人员在采购、销售、工程建设等环节上向关联单位让利,甚至内外勾结,收受贿赂,造成效益流失;有的管理人员失去监督,独断专行,决策严重失误,造成经营和投资重大损失,引发企业财务风险;有的违反财经纪律,账外设账,弄虚作假,私分公款,贪赃枉法,甚至出现携款外逃引发案件,造成恶劣影响。

二、国家重大工程建设和项目资金使用中的职务犯罪惩治、预防的重点、措施和任务
 
(一)国家重大工程建设和项目资金使用中的职务犯罪惩治、预防的重点

       1、检察机关必须重点查办的职务犯罪案件:一是国家工作人员特别是领导干部利用职权插手干预土地出让、矿产开发、规划审批、招标投标等官商勾结、权钱交易的职务犯罪案件;二是在工程项目规划、立项审批中违反决策程序,未批先建、违规审批、决策失误,造成重大损失或恶劣影响的渎职犯罪案件;三是工程项目严重超概算,资金管理混乱,大肆贪污、挪用、私分国有建设资金的职务犯罪案件;四是项目层层转包,施工偷工减料,工程质量低劣,给国家造成重大损失,人民群众反映强烈的职务犯罪案件;五是违反国家有关政策规定,非法审批出让土地、矿业权,违规征地拆迁,改变城乡规划、用地性质,调整容积率,严重损害国家和群众利益的职务犯罪案件;六是国家机关工作人员不认真履行监管职责,导致发生重大生产安全责任事故的渎职犯罪案件及其背后的权钱交易、索贿受贿犯罪案件;七是国家机关工作人员在项目审批、环评审查、日常监管等工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守,造成重大损失的渎职犯罪案件;八是国家机关工作人员在工程建设、征地拆迁等过程中利用职权侵犯公民人身权利的职务犯罪案件。

       2、重点项目、重点部位和重点环节的惩治、预防至关重要。国有资金项目是预防的重点项目。国有资金项目是指全部使用国有资金、部分使用国有资金(国有资金投资占控股地位或者主导地位),以及国家融资的基本建设项目和企业技术改造项目,包括重大民生工程、市政设施工程、交通工程、水利工程、城建工程、能源工程、环境保护工程等基础设施工程、国有企业基建技术改造工程和其他社会发展项目等。重点部位、环节是指:一是土地征用、补偿费用管理环节,农村土地征用补偿款,关系失地农民的生活依靠,尤其要加强对职务犯罪的惩治、预防工作;二是工程资金管理环节,特别要对工程投资规模、资金使用计划、工程款拨付、财务会计制度等方面加强防范,防止在这些环节发生贪污、挪用公款等职务犯罪和金融诈骗、虚假合同诈骗犯罪;三是加强工程发包、承包过程中商业贿赂犯罪的惩治、预防,防止和减少项目招投标环节的职务犯罪;四是加强材料采购环节商业贿赂犯罪的惩治、预防;五是加强工程设计变更当中发生的职务犯罪的惩治及预防,防止施工单位为获利或者避免造成亏损,提出不合理的工程设计变更,要求建设单位突破投资规模,加大工程造价,以至向有关人员行贿。

(二)国家重大工程建设和项目资金使用中的职务犯罪惩治、预防的措施

        针对工程建设领域职务犯罪的特点,检察机关要加大办案力度,推进专项治理工作:一是拓宽案源渠道,加强对专项治理工作的举报宣传,广泛发动群众举报;主动与有关部门加强沟通联系,注重在项目稽查、财政监督、项目审计、执法监察和媒体报道中发现案件线索;切实加强案件线索管理与分析研判,深挖窝案串案,努力提高线索利用率和自行发现犯罪的能力。二是针对工程建设领域职务犯罪手段隐蔽、办案难度大等特点,深入细致做好初查工作,通过秘密初查收集涉案信息、固定相关证据材料。三是发挥上级检察院带头办案和组织指挥功能,发挥检察机关侦查一体化机制的作用,有效运用交办、督办、提办、参办、指定管辖等措施,实行重大典型案件挂牌督办,帮助下级院排除干扰阻力,确保案件有力查处。四是抓住人民群众反映强烈、腐败问题突出的重点领域、行业,加强系统查案工作,形成办案的规模效应,增强打击和震慑犯罪的声势。五是加强职务犯罪预防,紧紧围绕中央和地方重大工程建设项目加强专项预防,结合办案有针对性地提出预防对策建议,运用典型案例开展警示教育,认真做好行贿犯罪档案查询工作,积极推进工程建设领域防治腐败长效机制建设。六是积极争取党委领导、人大监督和政府支持,努力营造良好的执法环境。加强与纪检监察、公安、法院、审计及有关行业主管部门的联系沟通,建立健全情况通报、线索移送、案件协查、信息共享等协作配合机制,形成工作合力。检察机关的反贪、反渎、预防、纪检监察部门与控告申诉、侦查监督、公诉、监所、技术、法警等部门要各司其职,密切配合,形成内部合力,共同做好专项治理工作。

(三)国家重大工程建设和项目资金使用中的职务犯罪惩治、预防的任务

       检察机关主要承担以下四项职责:一是加大查办工程建设领域职务犯罪案件的力度,着重解决国家机关工作人员特别是领导干部利用职权违规干预招标投标、城乡规划审批、土地和矿业权审批出让以谋取私利等官商勾结、权钱交易的突出问题,坚决遏制工程建设领域腐败现象易发多发的势头;二是严肃查办生产安全事故、污染环境和破坏生态等方面的渎职犯罪,深挖工程质量、安全事故背后的腐败问题,依法追究有关人员的刑事责任,保证工程建设质量,防范和减少重特大生产安全事故的发生;三是加强工程建设领域职务犯罪预防,发挥查办案件的治本功能,剖析大案要案,开展警示教育,查找体制机制制度存在的缺陷和漏洞,提出预防职务犯罪的对策建议,推动健全完善防治工程建设领域职务犯罪的长效机制;四是积极参与工程建设领域诚信体系建设,充分发挥行贿犯罪档案查询系统的作用,推动建设项目信息公开。

三、国家重大工程建设和项目资金使用中的职务犯罪惩治的法律适用及运作方式

       检察机关要加大对国家重大工程建设项目资金使用中发生的职务犯罪的查处力度,对不廉洁的苗头,一经发现应严肃处理,决不放过,把不廉洁现象遏制在萌芽状态。在办理具体案件中还应充分运用“侦、防一体化”工作模式,在打击职务犯罪的同时,促进预防措施的落实,使预防工作机制不断完善,真正达到“办一案、教育预防一片”的良好社会效果,推进社会化预防机制的建立。

       在办理重大工程建设中的职务犯罪案件过程中,检察机关和办案人员,还要注意对法律的正确适用。重大工程建设过程中参与建设的人员众多,违法犯罪行为的表现多样,手段各异,因此涉及到具体的案件,要充分调查,认真分析、研究,准确把握各种主、客观因素,正确理解和运用法律惩罚犯罪,做到“不枉不纵”。同时,也要坚持按照《刑法》的立法宗旨,认真贯彻“宽严相济”的刑事政策,使职务犯罪案件的办理工作达到法律效果和社会效果的统一,真正发挥检察机关为国家重大工程建设项目保驾护航的服务作用。

(一)在工作中贯彻宽严相济刑事司法政策

       《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》指出,依法严肃查处贪污贿赂等国家工作人员职务犯罪。加大对职务犯罪的查处力度,提高侦破率,降低漏网率,有效遏制、震慑职务犯罪。对罪行严重、拒不认罪、拒不退赃或者负案潜逃以及进行串供、毁证等妨害诉讼活动的,要果断采取必要的侦查、控制手段或者拘留、逮捕等措施。对于罪行较轻、真诚悔罪、证据稳定的可以依法不予逮捕或者及时变更强制措施,从宽处理。

       贯彻宽严相济的刑事司法政策,“宽”、“严”都必须严格依法办事。要严格执行法律,坚持罪刑法定、罪刑相适应,坚持法律面前人人平等,坚持宽严合法,于法有据,实现政策指导与严格执法的严格统一。在采取强制措施的环节上要慎用强制措施。强制措施对于犯罪嫌疑人来说,会对他们的身心造成较大的影响,特别是“拘传、拘留、逮捕”三种羁押性的强制措施,将会对犯罪嫌疑人产生不可弥补的影响。在依法办案的前提下,尽量不采取强制措施,即使是不得不采取强制措施也要大力推行人性化措施,努力做到法律公正与人文关怀相结合。注意维护企业声誉和正常的生产经营秩序,不轻易查封冻结企业账目、账户,不随意查封企业厂房、设备。争取把每一个案都办成铁案,维护法律的权威和尊严。同时,办案要体现宽严相济,体现人性化,有利于和谐,实现法律效果与社会效果的有机统一。

(二)重实体、重证据,用好刑法、刑诉法

       检察机关是法律监督机关,检察干警应该把维护司法公正作为执法的价值追求,贯彻落实到所有执法活动中去,体现到执法工作的各个方面。同时我们也应清醒的认识到,在刑事诉讼活动中,由于人的认知能力的局限,执法人员不可能就每个案件都做到完全可知。真正能够有证据证明的犯罪,可能只是案件事实其中的一部分,绝对真实的再现案件事实是不可能的,案件真实只能是“法律的真实”,侦查重心是案件的主要犯罪事实。当前我国正处于社会的转型期,经济发展水平、国家的有限财力等因素限制了国家对刑事诉讼资源的投入,客观上要求刑事诉讼应当在合理的期限内尽快办结,这就要求我们在侦查办案中要依法快侦快结、快捕快诉,结案要及时,质量要高,并避免出现返工现象,尽可能减少诉讼成本。

       在我国传统的刑事诉讼观念中,发现真实是诉讼的最高目标,程序仅是实现这一目的的手段,刑事诉讼活动更多地是强调国家机关程序化处理纠纷的权力属性以及被告人被动接受审判的服从属性,这种观念和意识导致“重实体轻程序” 这一普遍现象的长期存在。而在现代民主法治理念中,司法公正在很大程度上指的是程序公正,一项法律程序本身是否具有程序正义所要求的品质,除了看它能否产生好的结果,还要看那些受程序影响的人是否得到了应得待遇。作为现代刑事司法活动的基本价值取向,程序公正正受到越来越多的关注和认可,在执法理念上,我们要改变以往“重实体、轻程序”,“重打击、轻保护”的陈旧观念,重新审视传统刑事诉讼理论中专政与被专政、纯粹的追究与被追究的观念,树立打击犯罪和保护人权并重的科学执法观,既要使有罪之人受到应有的法律制裁,又要保障无罪的人不受刑事追究;既要保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权利不受侵犯,又要使被害人等其他诉讼参与人的合法权益得到充分、平等的保护。

(三)重证据,坚持法律原则,坚持疑罪从无的证据观

       追求客观真实是刑事诉讼的目标,但在发现案件客观事实的实践中我们往往存在认识上的误区,我们总是用已经发生了客观真实来对照刑事程序中发现的事实,而且务必使后者符合前者。这就产生一个悖论:客观事实一方面要靠在刑事程序中发现的事实来认定,另一方面又要作为认定案件事实的参照。而法律事实观承认人的认识能力的有限性,通过设立一个程序,给人的主观判断提供一个合法的公认的标准和机制。法律事实观要求证据不但要具有事实上的证明能力,还要具有法律上的证据能力;对证据的判断和事实的认定既要有客观的证据基础,又要发挥司法人员的主观能动性,同时遵守法律的正当程序;对证明的标准来说,要求达到“排除合理怀疑”的标准。以贿赂犯罪为例,据以指控犯罪的证据往往是言词证据,而言词证据的缺点是容易出现反复,在职务犯罪侦查中,贿赂犯罪翻供是经常出现的现象,而一旦出现翻供,轻者造成工作的被动,重者影响定罪量刑,甚至出现无罪判决情况。要制止贿赂犯罪中的翻供现象,我们不仅要注重证据收集的合法性,除了不能采用刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据外,同时还要注意程序的合法性。比如询问证人只能在证人所在单位、住所或检察院进行,而不能在其他地方。其次要将言词证据固定化,如可以要求犯罪嫌疑人、证人作亲笔供述或提供书面证言,或在讯问、询问时实行同步录音录象等。三是多方面收集间接证据,形成证据链条。如对犯罪嫌疑人、证人提到的物证、书证要及时提取,使物证、书证与言词证据相互印证。在充分收集证据的基础上,以证促供,促使犯罪嫌疑人认罪服法。对犯罪嫌疑人认罪态度好、或确有自首、立功法定情节的,应予鼓励,依法给予从轻、或减轻处罚。其次要坚持实事求是、证据为先,确保案件质量。对事实不清或证据存疑的部分,贯彻疑罪从无、有利归于犯罪嫌疑人的原则,一般不予认定。只有这样,我们才能把案件办成铁案,才能经得起历史的检验。
 
〔参考文献〕
1、吉先洁、王文华《开展职务犯罪预防工作的几点思考》正义网2008-01
2、最高检有关负责人就工程建设领域职务犯罪答问
3、尹贻林 郝建新《政府投资项目管理体制改革研究与实践》2003-5-12
4、马玉斌《重大工程建设和项目资金使用中职务犯罪的预防、惩治与法律适用》白河检察 2009-6
5、程雪梅《贪污贿赂犯罪影响经济安全的表现及应对措施》南京检察2005-07
6、刘树奇、王倩兰、孙继增《保障政府投资安全严防职务犯罪危及重大项目建设》河北检察   2009-2-25
7、陈景林《贯彻落实党的十七大精神,用科学发展观指导反贪工作》
  

   
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