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基层检察院行政公益诉讼工作现状及建议
湖南省东安县人民检察院 蒋凌云
2019年07月31日 21:44:25  来源: 中国检察网

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2017年6月27日,十二届全国人大常委会第27次会议审议通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定,确立了检察机关提起公益诉讼制度。制度的确立,对于全面依法治国特别是推进法治政府建设、促进依法行政、维护国家利益和社会公共利益,具有重大的现实意义。制度自运行以来,检察机关作为国家的法律监督机关和提起公益诉讼的主体,通过诉前检察建议、支持起诉、提起诉讼等法定方式,有效地规制了行政机关不作为、乱作为等违法行政行为,强化了对国家利益和社会公利益的保护。行政公益诉讼案件的办理主要集中在基层检察机关,通过两年来的实践,我们发现基层检察机关行政公益诉讼工作的开展情况不容乐观,存在着许多问题与困惑。文章结合本院行政公益诉讼工作开展情况谈谈个人的思考。

一、2017年以来本院行政公益诉讼工作开展情况及成效

2017年以来,本院共立案行政公益诉讼案件55件,已办结44件,未结案件13件,其中6件进入诉前立案调查程序,2件进入诉前跟进调查程序,5件进入起诉审查程序,向行政机关发出诉前检察建议48件,行政机关诉前整改到位43件。通过办案,督促收回国有土地出让金500余万元,保护县级饮用水源地2处,督促恢复、保护被毁坏林地、基本农田100余亩,督促整治造成环境污染企业2家、养殖场1家、县城垃圾中转站1家,督促整顿网络餐饮、超市、学校周边餐饮服务单位36家,取缔或处罚无证食品经营场所16家、查扣销售假冒伪劣食品300余斤。

  二、基层检察机关行政公益诉讼工作中存在的问题

   通过上述办案数据可以得知,本院办理的行政公益诉讼案件90%均能在诉前程序办结,10%的案件进入了起诉审查程序。对进入起诉审查程序的案件我们分析其原因主要有以下几个方面:一是历史遗留问题较多,政府决策印记明显,成为各行政部门怠于履职的挡箭牌;二是个别行政执法机关对法律法规的学习不深入,对自身职能认识不到位,推诿扯皮现象严重;三是资金缺口大,极大地阻碍了行政部门正当履职。实践中,为了解决以上问题,确保检察建议得到有效落实,许多地方党委政府以两办名义出台了支持检察机关提起公益诉讼工作的意见,将行政执法部门检察建议办理情况纳入了政府部门执行力绩效考核,但由于具体操作细则不明确,加之相应的工作机制还不完善,相关配套、规范措施尚在探索阶段,且公益诉讼工作涉及部门多、领域广,需要投入大量的人力、物力和财力,公益诉讼工作中仍存在许多问题。

(一)学习宣传不够,社会认知度不高。为了提高公众对检察机关提起公益诉讼制度知晓度,我们通过案例报道、微视频宣传、专项工作报告、法律宣传等方式做了大量宣传工作,但社会公众对公益诉讼制度的重要性仍然认识不足,对公益诉讼制度设计目的不甚了解,共赢双赢多赢的理念尚未完全形成。有的行政执法部门对检察机关提起公益诉讼的职能性质在认识上还存在偏差,没有充分认识到行政机关是维护国家利益和社会公益的第一责任人,检察机关是国家法律监督机关,从而错误地认为公益诉讼工作是检察机关故意找茬,没事找事,对自己单位可能被检察机关诉之法庭成为被告不理解。行政机关这种认识上的不到位,在工作中具体表现在不愿移送案件线索、不配合检察机关调查取证、不愿签收检察建议、回复整改流于形式等等。

  (二)体制机制不健全。检察机关开展公益诉讼是一项全新工作,法律规定较为笼统,实施细则、工作流程等尚在探索之中,公益诉讼工作迫切需要具体制度的规范。一是检察机关与行政机关、人民法院的衔接,缺乏完善的沟通制度和机制,工作上不够规范。如诉前检察建议发出后,行政机关在办理检察建议过程中,与检察机关衔接较少,有的单位甚至在办结后,没有及时回复;有的单位在办理过程中遇到了困难和阻力,也没有及时告知检察机关,超越了办理期限。检察机关则宥于办案力量不足和机制不健全等原因,在诉前检察建议发出后不能及时掌握、跟进行政机关整改情况,影响案件办理效果,致使公益诉讼价值没有充分体现。二是检察机关与行政机关的线索移送机制和信息共享机制没有完全建立。通过两年来的司法实践发现,大多数行政机关对检察建议的办理基本处于消极、被动状态,对本部门执法中发现的损害国家利益和社会公共利益的案件,在自身职能空位的情况下,很少主动向检察机关移送案件线索。如本院办理的因超容积率欠缴土地出让金案件,新修改的行政诉讼法实施后,法律法规对国土部门应当如何履行催收职责没有作出明确规定。对此,县国土部门既不主动向上级单位请示,也没有将线索移送本院,听之任之,致使国有资产处于流失状态。之后本院在办理其他公益诉讼案件时发现了该线索,遂立案调查。三是评估鉴定共享机制缺失。公益诉讼案件特别是生态环境和资源保护类案件需要专业鉴定机构或专家鉴定损害后果和修复费用,检察机关既没有这方面的技术能力,也没有这方面的条件保障,与相关鉴定机构和专家的评估鉴定共享机制缺失。这给检察机关准确认定行政机关整改后是否完全履职到位带来了困难。四是涉及多个行政部门的公益诉讼案件的办理缺乏协调机制。生态环境和资源保护、国有财产保护及国有土地使用权出让等领域案件,往往需要政府几个部门配合办理,由于相关部门协调配合的制度和机制没有形成,在实际工作中常常会因为牵头单位和主要责任单位不明等问题产生争执,导致出现推诿扯皮现象,工作合力不强,无法达到预期整改效果。此外,生态环境损害赔偿金及修复费用如何追缴、如何管理使用等问题也缺乏明确的制度依据和机制保障。

  (三)行政机关办理检察建议简单机械。从调研情况来看,本县检察建议办理情况较好的是食品安全和扬尘污染防治类,国有资产保护和环境资源修复类检察建议办理情况效果不佳。县市场监督管理局和县住建局在接到检察建议后,均能自觉对其监管范围内的同类行业开展全面排查与整顿。在环境污染防治、生态环境修复、国有资产流失等案例中,相关行政机关仅就单个检察建议的办理而办理,没有从全县大局出发,举一反三,以点带面开展工作,而是检察建议点到哪里,行政机关就整改到哪里,不注重政治效果、法律效果和社会效果三者的有机统一,整改效果不佳。

(四)队伍建设仍显薄弱。公益诉讼工作是新生事物,开展时间短,专业性强、涉及行政执法的各个环节,这对公益诉讼办案人员的理论素养、业务能力等均提出了新的更高要求。当前,基层院公益诉讼业务采取办案组模式,办案组基本设在民事行政检察室,配备的员额检察官1到3名左右,员额检察官之间互为检察官助理的现象居多,办案组织没有达到1:1:1的标配,办案力量单薄,案多人少矛盾较为突出。办案人员在办案理念、知识储备、能力素养等方面尚不能有效适应日益繁重公益诉讼工作要求,线索发现、调查取证、庭审应对等能力明显不足,这给公益诉讼工作职能拓展和业务增长增加了难度。  

三、当前基层院做好行政公益诉讼工作的几点建议

(一)坚持党的领导,坚定履行公益诉讼工作职责。检察机关要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,在党委的坚强领导下,始终围绕“公益”这个核心,以更高的政治站位、更强的责任担当、更实的工作举措,自觉把公益诉讼工作置于全县工作大局中,主动向党委政府、人大及其常委会汇报公益诉讼工作情况,赢得各方的大力支持。要加大督办力度,督促相关行政机关切实履行监管职责,尽快办结检察建议,并举一反三,防止类案发生。

(二)加大宣传力度,努力营造公益诉讼良好社会氛围。检察机关要进一步加大公益诉讼法律法规和相关制度的宣传力度,着力提高社会公众对公益诉讼工作的知晓度,引导人们正确认识公益诉讼,大力支持检察机关开展公益诉讼。要对那些社会影响较大、人民群众广泛关注的典型案件,及时发布案件信息,公开案件办理情况,积极回应社会关切;要对那些在公益诉讼中不作为的单位和个人,在依法严肃处理的同时,适时进行曝光,达到办理一案教育一片的效果。通过宣传教育,进一步增强公民、法人和其他社会组织维护国家利益和社会公共利益的意识,营造良好的公益诉讼舆论氛围。

(三)加强横向联系,积极构建公益诉讼工作长效机制。检察机关和行政机关在公益诉讼中没有你赢我输、你高我低之分,只是分工不同、职能不同而已,目的是要实现双赢多赢共赢、防止国家利益和社会公共利益免受侵害。检察机关要主动加强与行政机关、审判机关、纪委、监察委的沟通,探索建立公益诉讼线索双向移送、检察建议备案审查与跟踪落实、违纪违法线索移送等协作机制,形成行政机关、司法机关、监察机关同心合力保护公益的合力和良好局面。此外,各行政机关要加强公益诉讼法律和相关规定的学习,深刻认识公益诉讼在保障民生、促进依法行政中的重要作用,主动加强与检察机关的联系沟通,主动履职纠错,形成严格执法与公正司法的良性互动;在办理检察建议过程中要化压力为动力,不断激发活力、挖掘潜力、增加动力,在保护国家利益和社会公益工作中主动作为、奋发有为。

(四)多措并举强化检察建议刚性效果。2019年2月26日,最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定》(以下简称《规定》)正式公布实施。《规定》从规范检察建议送达程序、建立抄送制度、帮助支持被建议单位落实检察建议、加强对检察建议跟踪督促等方面明确了检察建议刚性保障措施。在履行公益诉讼监督职责中,办案人员应当熟练运用《规定》中的方式方法,并结合工作实际大胆创新,多措并举推动检察建议落实落地。

(五)持续加大公益诉讼工作保障力度。检察机关要加强公益诉讼工作人员保障,配齐配强公益诉讼办案队伍。要注重通过专项学习培训、案件研讨实训等方式,提升办理公益诉讼案件的能力和水平,保证人员配备、能力素质与职能拓展和业务增长相适应。要加快推进公益诉讼信息化智能化建设,充分利用现代化信息手段,拓宽线索来源渠道。要深入群众挖掘公益诉讼线索,做到有线必查,有案必办。

   
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