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浅析当前基层检察机关公益诉讼的工作困境与化解途径 —以公益诉讼“霍林郭勒模式”的探索为例
内蒙古通辽市霍林郭勒市人民检察院 韩雅杰
2019年06月03日 19:25:41  来源: 中国检察网

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习近平总书记强调:“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。”我国的司法体制改革在贯彻新发展理念、加强生态文明建设方面进行了重要的机制体制创新,检察公益诉讼制度就是运用法治思维和法治方式解决环境保护等领域存在的突出问题、切实维护国家和社会公共利益的重要制度设计。该项制度正式运行以来,基层检察机关就如何运行该程序进行了大量探索。本文笔者以内蒙古通辽市霍林郭勒市人民检察院(以下简称“霍林郭勒市检察院”)的探索为例,就基层检察机关开展公益诉讼工作进行了浅析和探讨。

一、基层检察机关开展公益诉讼的问题与困境。作为司法体制改革的新生制度,尽管经历了长期的酝酿、论证和试点,检察公益诉讼制度在运行之初还是遇到了较多问题,总结起来包括四方面:一是外部沟通协调难。行政公益诉讼制度,从诞生之日起就被贴上了“民告官”的标签,在司法实践中,各地地方党委政府对于这一制度不够了解,行政机关对于这一制度也不理解,公益诉讼相关工作遇到了行政机关的较大的排斥抵触情绪。二是有效案件线索发现难。工作之初,民行检察人员对于公益诉讼线索收集意识不强,很难发现有价值的案件线索。三是专业化队伍组艰难。目前,基层检察院人民行部门人员配备普遍较少,大部分地区公益诉讼工作和传统民行工作尚未分开,民行检察人员不仅需要完成上级院有关公益诉讼工作任务,而且还要完成其他民行任务指标,相关工作时间紧、任务重,专业化公益诉讼队伍组建难度较大。四是办案能力短时间内提升难。由于公益诉讼案件办理的专业性较强,作为非试点地区的基层民行检察人员,有关公益诉讼的相关知识储备、办案经验、办案策略、办案能力等方面均存在不足,短时间内迅速提高的难度较大。

二、基层检察机关化解公益诉讼困境的方法和途径。为有效破解工作难题,基层检察机关充分发挥基层生力军作用,高度重视制度机制和工作举措创新,努力通过创新之手,推动公益诉讼工作稳步发展,为公益诉讼落地生根提供基层实践经验和问题解决良策。

(一)将公益诉讼作为“一把手”工程抓实抓细。“一把手”挂帅出征,不遗余力地协调相关工作。一是及时请示汇报,争取工作支持。检察长就公益诉讼工作和具体案件情况向市委政府相关领导请示汇报,积极争取市委政府的工作支持,得到了重视和肯定。二是加强沟通联系,做好前期沟通。检察长直接与环保局、国土局、食药局等行政机关和人民法院沟通,通过召开座谈会、联席会等形式加强沟通协作,为工作的开展打好基础。三是成立公益诉讼工作领导小组,确定由检察长任领导小组组长,将公益诉讼工作确定为“一把手”工程推进,切实增强对公益诉讼案件的调度协调和指导力度。四是检察长出庭,强化示范作用。如,2018年霍林郭勒市检察院在办理的首例行政公益诉讼案件中,检察长“挂帅”,以公益诉讼起诉人身份出庭庭审,取得了法院的当庭宣判,起到很好的示范作用。

(二)将公益诉讼融入地方经济大局统筹谋划。公益诉讼制度设计理念之一,是要求检察机关发挥公益诉讼职能作用,通过诉前和诉讼法律制度和法律程序,预防、保护和修复国家和社会公共利益,在这个意义上来说,公益诉讼具有服务和保障职能作用,而服务和保障地方经济社会发展应为其题中之意。基层检察机关在探索中,积极围绕当地党委政府中心工作,结合地域特征和实际,开展公益诉讼工作,如2018年霍林郭勒市检察院先后开展了 “涉草领域公益诉讼案件专项活动”、服务保障“三大攻坚战”公益诉讼专项活动和“保障千家万户舌尖上的安全”三个公益诉讼专项活动。依托公益诉讼专项活动,共摸排出行政公益诉讼案件线索26条,已立案并履行诉前程序20件,其中,已起诉并判决1件,拟提起诉讼1件,正在跟进监督7件,按程序予以结案11件。通过一系列专项行动,既服务和保障了地方工作大局,促进了经济社会稳健发展,又深化的公益意识,促进了公益诉讼工作的社会知悉度。

(三)查缺补漏建章立制有的放矢地解决工作难题。问题的决定,离不开制度的创新。检察公益诉讼制度的确立和发展之路,实际上就是各项制度措施的创新沿革之路。在促进公益诉讼发展过程中,霍林郭勒市检察院进行了积极尝试和探索。一是建立公益诉讼线索“双移送、双反馈”机制,解决案件线索不足问题。2018年,接收侦监部门移送的生态环境和资源保护领域案件线索7条,食药领域公益诉讼线索5条,经审查,对具备立案条件线索9条及时立案办理,相关案件均已办结。二是建立“5+N”公益诉讼办案模式,破解人员力量不足问题。“5”即检察长、分管副检察长与民行科、公诉科、侦监科各1名员额检察官,“N” 即为5名员额检察官辅以检察辅助人员和书记员各1名成立“公益诉讼工作小组”,同时,从市法院聘请2名员额制法官组建“公益诉讼顾问小组”,另外确定检察技术、新闻宣传、司法警察等相关部门作为“公益诉讼机动小组”,随时参与协助调证、走访、宣传、保障出庭等工作,切实提高公益诉讼办案效率。三是“请进来+走出去”,解决案件办理能力不足问题。“请进来”即邀请上级院领导就具体案件办理工作进行现场指导,切实推动办案工作出成效。“走出去”即一方面针对系统提高需求,积极参加上级院组织的公益诉讼培训;另一方面针对个案办理需求,选派办案检察官亲赴试点地区检察院学习先进经验,切实提升办案能力水平。

正是由于政治站位不断提高、机制创新持续发力和工作举措逐步完善等的同步推进,打开了基层检察机关的公益诉讼工作局面,促使公益诉讼成为检察机关新的发展增长点。如2018年霍林郭勒市检察院率先办理内蒙古自治区首例公开审理并当庭宣判的草原保护行政公益诉讼案件,该案件被评选为“内蒙古自治区公益诉讼十大典型案例”,且是其中唯一的行政公益诉讼案件;当年共发现线索26条,立案并提起诉前程序20件,通过诉前程序结案14件,经过探索推出了公益诉讼“霍林郭勒模式”,为检察公益诉讼制度的完善提供了“霍林郭勒经验”;同年该院以检察公益诉讼为蓝本编排的舞台情景剧《白云朵朵》,受邀参加2019年内蒙古广播电视台文体娱乐频道春晚节目并直接晋级“我要登场”总决赛,节目在春节黄金档播出后受到了广泛好评,极大提升检察公益诉讼的社会知悉度和认可度,树立了检察机关公益保护新形象。

总之,新形势下检察公益诉讼制度的确立,赋予了检察机关新的时代重任,基层检察机关要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,按照“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的工作方针,努力书写新时代检察公益诉讼工作新篇章,为人民群众送上了生态保护的优质检察产品,为筑牢祖国北疆重要的生态安全屏障,打造万里绿色长城作出检察贡献。

   
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