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浅析行政公益诉讼中不起诉制度的构建
湖南省东安县人民检察院 蒋凌云
2018年09月17日 23:34:42  来源: 中国检察网

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 摘 要:2017年7月1日,检察机关提起行政公益诉讼制度正式施行。该项制度的实施强化了司法权对行政权的监督与制约,促进了依法行政,体现了现代法治的发展方向。然而,由于该项制度是全新的司法制度,在制度设计上难免存在疏漏或不完善之处。通过近一年的司法办案,笔者发现,行政公益诉讼中不起诉制度的缺失导致检察机关在提起诉讼环节有时会限入两难的尴尬境地,无疑行政公益不起诉制度的构建将有利于问题的解决。文章从构建行政公益不起诉制度的必要性、应遵循的原则及具体构想三个方面进行阐述,对行政公益诉讼中不起诉制度的构建提出个人意见供大家探讨。

关键词:行政公益诉讼  不起诉制度   构建

 

一、问题的提出

2017年9月,我院依法对一行政公益诉讼案立案调查,该案主要涉及生态和环境资源领域。为督促相关行政部门依法积极履职,我院依法向相关行政部门发出了诉前检察建议。诉前程序期间,各相关行政部门均主动作为,积极履职,但由于环境破坏严重、资金缺口大、修复时间长等因素的制约,加之行政部门需搞调查、拿方案、做评审、争资金等需耗费大量时间的影响,致使该案在经诉前程序后难以达到预期效果,治理工作推进缓慢。《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》(以下简称《指南》)关于“检察机关行政公益诉讼案件办案的一般程序中”规定,经诉前检察建议程序后,拟决定提起诉讼的,应当制作《结案决定书》,拟决定提起诉讼的,应当制作起诉书。可见,经诉前程序后,检察机关对案件的处理方式有两种,一种是作出结案决定,一种是提起诉讼。但对上述案例应如何作出处理决定《指南》中没有正式予以明确,司法实践中一般对其作出结案决定。笔者认为,结案决定的处理方式有所欠妥, 此时,行政机关的履职并未达到预期效果,简单结案很可能会使案件不了了之;若提起诉讼,对行政机关而言又会显失公允,且浪费司法资源。笔者认为,上述问题的解决,需要从立法上对行政公益不起诉制度作出明确规定。

二、构建行政公益诉讼不起诉制度的必要性

(一)不起诉制度是对行政公诉权的必要补充。不起诉权是行政公诉权在一定范围内享有诉的处分权。它是指检察机关对行政案件进行审查后,认为不具备法定起诉条件或者符合法定起诉条件但不适宜提起行政公诉的,有作出不将案件移送人民法院审判而终止诉讼的权力。从各国法律规定看,各国检察官或检察机关都有不起诉权。赋予检察机关不起诉权,不仅符合权力发展的客观规定,而且也是行政公诉权本质属性的客观要求[i]。《人民检察院提起公益诉讼试点工作办法》(以下简称《办法》)及两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)为检察机关配置了调查取证权、检察建议权、终结审查权、起诉权、撤诉权、公诉变更权、上诉权和抗诉权等行政公诉权,对不起诉权却没有作出明确规定。立法的空白导致检察机关在办案中处于相对被动地位。

(二)不起诉制度的构建符合司法实践的客观需要。2017年12月13日,吉林省大安市人民法院对大安市人民检察院诉大安市林业局不正确履行法定职责一案作出(2017)吉0882行初10号行政裁定书,裁定驳回大安市人民检察院的起诉。笔者查阅了该份裁定书,大安市人民法院作出驳回裁定的理由是,在检察机关提起诉讼时,林业局作出的行政处罚决定还没有发生法律效力,即使现在(法院审理期间)已发生法律效力,仍然存在三个月的申请执行期限,所以行政机关在其职权范围内通过行政行为有可能实现诉讼目的,司法权不能代行行政机关的职责,只能补充环境行政执法不足,故检察机关提起的公益诉讼不符合起诉条件,裁定驳回起诉。因该份裁定是在检察机关提起行政公益诉讼基本上全部胜诉的背景下作出的裁定驳回案件,在民事行政检察同行中引发热议。有人认为,检察机关在提起行政公益诉讼时应遵循司法规律、自然规律,对因受客观因素制约在法定期限内不能完全履职到位的,检察机关可以暂缓起诉。然而,由于行政公益诉讼中不起诉制度的缺失,导致在办案期限届满时,检察机关只能作出结案或提起诉讼的决定,这就有可能使不符合起诉条件的案件进入诉讼程序,不仅损害检察机关维护公平正义的执法形象,而且还会严重影响到检察机关提起行政公益诉讼工作的顺利开展。因此赋予检察机关不起诉裁量权符合司法实践的客观需要。

(三)不起诉制度的构建有利于节约诉讼成本。现代法律制度除了要实现公平、正义的价值目标外,也有诉讼经济的原则。西方经济分析法学派的代表人物波斯纳认为,法律程序在运作过程中会耗费大量的经法资源,为了提高司法活动的经济效益,应当将最大限度的减少这种经济资源的耗费作为对法律程序进行评价的一项基本价值标准,并在具体的司法活动中实现这一目标。这就是说,法律程序应尽量缩小诉讼成本,而达到最大化收益。对行政公益诉讼而言,诉讼经济也是不可或缺的,不起诉制度正是诉讼经济原则在起诉阶段的具体体现。不起诉制度使不该进入审判程序的案件适时终止,有利于缩短诉讼时间,节省诉讼成本[ii]。

三、构建行政公益不起诉制度应遵循的原则

(一)主客观相统一原则。主客观相统一原则是我们正确认识事物的一项基本原则。这一原则要求我们在提起行政公益诉讼时必须从主观因素和客观因素两个方面考量行政机关是否怠于履行行政职责,以确保提起诉讼的合理性与正当性。对那些以实际行动明确表示不进行整改,或表面上整改实际上敷衍应付,能够作为而不作为的,应当依法提起诉讼;对那些在主观上愿意进行整改且采取了明确可行的措施但因存在客观障碍无法继续履职的,应当暂缓起诉,并给予合理期限。 

(二)维护公益原则。检察制度产生以来,检察权就以国家利益和公共利益的代表身份出现,并以维护国家和社会公共利益作为其首要职责。行政公诉权是以公共利益为支撑点的权能,其权力的设定与行使必然以社会公益为目标,不得以权力设定者和行使者的私利为目标。不起诉权作为行政公诉权不可或缺的一部分应当也要以维护公共利益为价值目标,否则,不起诉权的配置就会失去其存在的价值[iii]。

(三)公开原则。检察机关作为公共利益的代表和国家法律监督机关,在法律授权范围内虽然具有一定的裁量权,但因公共利益关系到国家和全体社会成员的利益,具有全局性、广泛性和群众性,加之公益诉讼案件往往涉及的问题专业性较强,仅凭检察机关无法作出正确判断,所以,在对行政公益诉讼案件决定是否提起诉讼时,应当坚持公开原则,增强不起诉案件的透明度,保证适用的公开、公正。对行政机关在法定期限内履职整改到位的,检察机关直接作出不起诉决定,并可向社会公告;对行政机关主观上有整改意愿,但由于客观因素影响需要作出暂缓起诉决定的案件,可通过召开听证会的形式,组织专业人士参与评审,并邀请社会各界代表发表意见。

(四)比例原则。检察机关提起行政公益诉讼的目标在于维护公共利益,促进行政机关规范执法,当有多种手段、多种方式、多种路径实现这一目标时,应选择对行政权干预最小、最节约司法资源的方式和手段。起诉虽最具有监督刚性,但成本高、周期长、影响大,因此在开展监督工作时应坚持比例原则,确保起诉与所达目的相称。该原则具体体现为,当通过检察建议可以实现司法监督目的,就不再提起讼诉;对因客观原因限制,短期内不能达到公益修复目的,但行政机关已积极履职的,可暂不提起诉讼,但检察机关应当继续跟进监督。

四、设置行政公益不起诉制度的具体构想

(一)行政公益不起诉的范围界定。在司法办案中,办案人员通过考量案件的证据事实、法律依据、诉讼经济或社会效果等多方面因素,来权衡决定对所办案件是否不起诉。根据检察机关是否有自由裁量权可以将行政公益不起诉划分为以下两种情形:(1)应当不起诉。行政机关在人民检察院向其提出检察建议后,在法律规定的期限内或在人民检察院提起诉讼之前已纠正违法行为或依法履行职责的,人民检察院应当依法作出不起诉决定。(2)附条件不起诉。附条件不起诉又叫暂缓起诉。最高人民检察院出台的《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》中关于检察机关行政公益诉讼案件办案的一般程序---提起诉讼环节提到,对于一些特殊情形,如恢复植被、修复土壤、治理污染等,行政机关主观上有整改意愿,但由于受季节气候条件、施工条件、工期等客观原因限制,行政机关无法在检察建议回复期内整改完毕的,应当继续跟进调查。行政机关明确回复将采取明确可行的措施,并积极准备前期工作的,检察机关应当对方案的可行性进行审查,必要时可以咨询专业人员的意见,认为方案切实可行的,暂不提起行政公益诉讼。由上可知,在行政公益诉讼中,经检察建议程序,行政机关主观上有整改意愿,且已采取有效措施积极履行行政职责,但因受客观因素阻碍在法定期限内不能完全履职到位,检察机关可以作出附条件不起诉决定,为行政机关依法履职提供合理期限。

(二)行政公益不起诉的适用条件。行政公益诉讼的目的是维护社会公共利益和国家利益,因此,在对案件作出不起诉决定时应当慎重考量,严格适用条件,不得滥用不起诉权,否则就有可能损害社会公共利益和国家利益。在司法实践中,对应当不起诉的适用相对来说比较容易把握,只要行政机关在法定期限内履职整改到位就可依法作出决定。难以把握的是附条件不起诉的适用。笔者认为,附条件不起诉的适用应当同时具备以下几个条件:(1)行政机关在接到检察建议后已经开始主动履行法定职责。该作出行处罚的已经作出行政处罚,对涉嫌犯罪的已经移送司法机关,对找不到违法主体的履行了代履行职责等等;(2)因客观原因行政机关在法定期限内不能完全履职到位的。这些客观因素主要表现为:一是行政机关已经积极履职但违法行为所导致的后果在短时期内不能迅速消除,要经过一段时间的治理才能恢复原状。二是行政机关履职受到法定期限的限制。在实践中,被督促的行政机关在履行职责过程中,可能涉及调查核实、举行听证等程序,行政相对人还享有申请复议、提起诉讼等权利,而这些程序的履行都需要耗费相应的时间。三是违法行为的整改或治理需要多个行政部门的配合与协调,且履职有先后顺序要求的。如在矿山环境治理中,需先由环保部门对矿区内的废水、废渣进行治理,再由国土部门对地质环境进行修复,最后由林业部门负责补植复绿。四是其他无法预见的原因引起的不能在法定期限内解决的。如现有法律法规对行政机关在某一业务工作开展方面应当如何履职没有作出明确规定的,实践中又没有样本可供参考的,必须经向上级行政机关请示汇报的。(3)在法定期限内已向检察机关作出书面回复。行政机关的回复必需要有措施、有方案、有前期整改取得的效果证明材料,对暂时不能完全履职到位的原因进行详细说明,并对履职期限作出预设。(4)已届整改期限。根据两高司法解释,行政机关接到检察建议后的整改期限一般为两个月,特殊情形下为15天。

(三)行政公益不起诉的程序设计。在明确行政公益不起诉的适用条件的同时,更要有规范的适用程序,确保不起诉制度适用的严谨与公正,防止行政公益不起诉权的滥用,确保国家利益和社会公共利益不受损害。笔者认为,可以从以下几个方面对程序进行设计:1、检察官办案组拟提出处理决定。经诉前检察建议程序后,行政机关已经履职到位的,检察官办案组拟作出不起诉决定;对因客观原因履职不能的,检察官办案组应当对行政机关的回复意见及相关证明材料进行审查,拟作出附条件不起诉决定。2、公开审查。当前,民事行政检察干警的总体素质还不能完全适应法治发展的要求,业务水平还不够高,各方面专业知识极度缺乏,加之,公益诉讼涉及国家利益与社会公共利益,主动听取各方意见对检察机关作出正确判断显得尤为需要。对拟适用附条件不起诉的行政公益诉讼案件,因其整改在法定期限内没有达到预期效果,如果简单地作出附条件不起诉决定容易受到社会质疑,也容易给行政机关造成案件已结的错觉。因此,对此类案件检察机关应当采取公开审查方式进行,举行听证会,听取不同意见。听证会应当通知涉案行政机关、人大代表、政协委员、人民监督员、上级检察机关、群众代表等参加,听证会主要围绕行政机关是否确属客观履职不能进行。组织听证后,应当制作公开审查报告,报告中应写明公开审查过程中各方一致性意见或主要分歧,并提出是否不起诉建议,连同公开审查笔录,呈报检察长或检察委员会,作为案件是否决定附条件不起诉的参考。3、检察长签发决定。对作出不起诉决定的案件和通过听证程序后作出附条件不起诉的案件,由检察长或分 管副检察长签发(附条件)不起诉决定书,送达给涉案行政机关。如涉案行政机关对附条件不起诉有异议,可提请上一级检察机关在一定期限内再行复议。4、行政机关定期报告。检察机关在作出附条件不起诉同时,应根据案件具体情况合理确定暂缓起诉期间,在此期间内行政机关应当定期向检察机关报告履职情况,暂缓起诉期间届满后,检察机关根据行政机关履职情况决定是否提起诉讼。

   


[i]刘润发著:《行政公诉权研究》,中国人民公安大学出版社2013年版,第137页。

[ii]韩玉红:《浅析不起诉制度》,载http://lawyers.66law.cn/s2a0637c9f7d27_i9620.aspx,2015年10月20日.

[iii]刘润发著:《行政公诉权研究》,中国人民公安大学出版社2013年版,第129页。

   
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