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检察机关维护市场经济秩序问题研究
四川省广安市广安区检察院 袁萍 安蓝
2018年09月17日 23:33:58  来源: 中国检察网

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内容摘要:近几年来,全国检察机关积极开展维护市场经济秩序工作,取得了显著成效,赢得了人民群众的广泛赞扬。实践中,检察机关强化法律监督,正确行使检察权,慎用逮捕权和不诉权,在维护宪法和法律权威方面做出了积极贡献。然而,检察机关的自由裁量权也招致法学界个别专家的非议,认为检察机关不应该拥有逮捕权和不诉权,检察机关应当回归到公诉机关的定位,这就为中国特色检察制度的发展设置了法学理论障碍。检察机关要正确面对不利挑战,创新机制,切实维护好市场经济秩序,以实际成效巩固和加强法律监督地位。

关键词:市场秩序 法律监督 创新机制

近几年来,全国检察机关按照各级党委的部署,积极参与社会管理工作,在打击市场犯罪、维护市场秩序、为市场经济发展提供法律保障等方面都取得了显著成绩,赢得了各级党委和人民群众的充分肯定。据最高检官方网站报道,2017年,最高人民检察院工作报告人大代表的通过率创新高,提升了几个百分点,尤其是在维护市场秩序方面亮点突出,得到了与会代表的交口称赞。

当前,我国正处于改革开发新时代,全面建成小康社会是党和国家最重要的中心工作,坚持党的绝对领导,服务于、服从于大局又是检察机关讲政治的具体体现。因此,研究该课题,对于不断完善检察机关法律监督机制和服务社会主义市场经济机制都有着十分重要的作用。

一、检察机关维护市场秩序的主要方式

根据我国宪法和人民检察院组织法规定,检察机关是国家的法律监督机关,代表国家依法通过行使检察权确保宪法和法律的正确统一实施。在建立法治国家、法治政府、法治社会的背景下,检察机关的这一法律特性,表明检察机关参与社会管理、维护市场秩序是多层面的,既有政治色彩,又有法律责任和义务。相比西方主要国家检察机关,我国检察机关在市场经济发展中起到的作用更要大些。

(一)西方主要国家检察机关参与市场管理的模式

西方发达国家检察机关主要职责是参与刑事案件侦查、提起公诉、出庭支持公诉、监督法院刑事审判活动和判决执行等,从参加国家管理、维护市场秩序的角度来说,是一种有限的维护,一种有限的“干预”。归纳起来,这些国家参加社会管理,加强对行政行为的监督,主要有两种方式。

1、担当政府法律顾问。即由一定的检察人员通过法律服务的方式,解决政府工作的法律难题,从而影响政府在市场管理和调控方面的措施。检察机关虽然不能干预具体的行政行为,但是可以对重大经济犯罪和职务犯罪行使自行侦查或指挥侦查的职权,并且拥有一定的自由裁量权,不受其他行政机关的干涉。这些法律上的规定,再次说明了西方主要国家检察机关对市场经济秩序的维护呈现出间接性和有限性两个特征。

2、参与国家利益的维护。典型的如提起环境公益诉讼。美国是最早提出环境保护的国家,也对提起环境公益诉讼进行了长期探索。遗憾的是,美国是以检察长名义提起公益诉讼,而且检察长只挂个名,检察机关不直接提起环境公益诉讼,而是由环境监管部门借名提起。英国和法国等国家所提起的环境公益诉讼也是走过场,不参与庭审和发表出庭意见,更不具有监督法院审判环境公益诉讼案件的职权。因此,可以认为,检察机关弹性化参与,是西方主要国家社会化管理的又一特征。

(二)我国检察机关维护市场经济秩序的主要途径

中国特色的政治构架为检察机关参与市场经济秩序的管理和维护提供了广阔空间,也迎来了挑战。就挑战而言,主要是,我国检察机关失去了对经济犯罪和职务犯罪的自行侦查权,检察机关的自由裁量权也在不断弱化,检察机关参与社会化管理的政治任务却在不断提升。归纳起来,十八大前后,检察机关参与市场经济秩序管理和维护的主要途径有以下几个方面。

1、介入侦查,引导证据收集。依据相关法律法规规定,公安机关在侦查重大、疑难等严重破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件时,可以邀请检察机关相关部门参与,不断完善和固定证据,以期实现“破得了、诉得出、能够判”的目标。实践中,这一模式与西方一些主要国家检察机关指挥侦查方式融会贯通,所不同的是,我国仅是个案“指挥”,检察机关依照刑诉法规定不得全面“指挥”刑事案件侦查,因为与侦查机关的关系定位为相互配合、相互制约的关系。

2、自行侦查职务犯罪案件,努力营造廉洁高效的政务环境。一方面,检察机关讲政治,服从党的绝对领导,在促进党风廉政建设方面发挥主力军作用。主要通过查办国家工作人员和国家机关工作人员在市场经济秩序管理中不作为、乱作为违法犯罪案件,确保公职人员职务上的廉政性。另一方面,通过介入政府招投标和积极开展重点领域内职务犯罪预防工作等方式实现减少犯罪、促进党风廉政的目标。检察机关介入重大工程建设,主要是对行政行为进行法律监督,并提供法律上的服务。同时,全国各级检察机关都在国土、税务、金融、交通、能源等部门设立预防职务犯罪联系点,通过上法制课等方式解决行政机关工作中法律难题,与西方一些主要国家的顾问制度也是一脉相承的。

3、适时开展专项斗争,全力维护市场经济秩序。专项活动是检察机关根据当时社会形势而采取集中打击的一种手段,具有社会性、时代性、集中性等特点。改革开放以来,检察机关先后开展了集中打击倒卖国有资产、商品贿赂、民生建设领域内等职务犯罪专项行动,取得了明显成效。如2007年,四川省G县检察机关查办了学校在购买校服中的受贿窝案和串案,包括教育局长和10多名中小学校长都受到了刑法处罚,引起了社会上强烈的震动。尤其是近几年来,检察机关根据习近平提出的“打老虎、拍苍蝇”的反腐要求,开展了打击“微腐败”领域内职务犯罪的专项行动,一些基层干部被连根拔出,取得了阶段性胜利。近年来,检察机关还配合公安机关开展了打击非法融资专项行动。

4、强化法律监督,努力营造公平公正的法治环境。检察机关在维护市场经济秩序方面创新监督手段,加大对公安等行政机关有案不立、有罪不纠、以罚代刑的监督力度,督办了一批有影响、有震动的偷税漏税案件。同时,加大对法院量刑畸轻畸重判决的监督,确保宪法和法律的正确统一实施。如四川H市(县级市)对税务工作人员张某某帮助企业主偷税案件提起了抗诉,被告人张某某也由虚刑获得了实体刑。

5、充分发挥检察职能,加大对刑事犯罪的打击力度。检察机关加大了对破坏市场经济秩序犯罪的打击力度,采取专人办理、集体决策、跟踪监督等方式,做到了快审、快捕、快诉并及时回访,防止类似案件再度发生。如四川省广安市广安区检察院配合区食药局,对生产、销售毒豆芽现象进行了清理和回访,让寻常百姓吃上了放心菜,取得了法律和社会“双赢”的效果。

6、加强调研,为领导决策提供可行性法律资源。又如广安市广安区检察院针对广一中职工宿舍处相关部门垃圾处理不当、环境污染严重、群众反映强烈的情况,进行了深入调查研究,引起了区委领导的高度重视,该垃圾站现已另择地修建。

二、对检察机关服务社会传统模式的理性认识

从严格意义上说,检察机关在维护市场经济秩序中发挥了积极作用,取得的成绩有目共睹。但是,事物都具有两面性,检察机关在行使职权过程中也遭受到相关部门尤其是个别学者的非议,需要从理想的角度进行反思。

(一)传统参与模式饱受诟病

从总体上说,我国检察机关在维护市场经济秩序方面,弱化了前苏联的僵化机制,借鉴了西方一些主要国家的经验,体现出“间接性、温和性”等特征,但在自由裁量权方面却比西方国家要强化得多,由此招致法学界个别专家的攻讦。

1、自侦权方面。根据我国刑法等相关法律规定,“非经人民法院判决不得认定行为人有罪”,也就是说,人民法院才是“罪与非罪”的裁定者,检察机关在办理职务犯罪中,却可以“打擦边球”,将一些自行侦查、犯罪情节轻微的行为人一放了之。有的基层检察院甚至出于经济效益考虑,只要行为人认罪态度好、积极退赃就放人。这些做法难免给人法律上不严肃、检察机关既是运动员又是裁判员的口实。当然,这仅是个别现象,然而在个别法学专家的炒作下也就成了大事。所以,党的十九大后,检察机关的自侦权力被取消,新成立的监察委取代了检察机关的自侦权力。

2、逮捕权所属方面。我国逮捕权所属问题也饱受争议,有的学者认为,西方一些国家的检察机关是纯粹的公诉机关,是否逮捕或者不逮捕由法院决定。因此,我国的逮捕权也应当由法院所有。其实,这些学者没有很好理解我国检察机关的属性,对法律监督的内涵不明了所致。一方面,狭义的法律监督是对公安等司法机关执法行为的监督,广义的法律监督则应当包括对行政行为的监督,因为行政行为是在宪法精神和相关法律精神下进行的,检察机关又是宪法和相关法律精神的维护者,甚至可以说是验收者,当然应当对所有执法行为进行监督。“权力是把双刃剑”,需要进行有效监督,才不至于造成宪法和法律执行上的混乱。法院是居中裁判单位,显然对公安等机关执法过程无法进行科学评判,由检察机关进行监督,并拥有逮捕权,不仅是宪法精神的具体体现,也是我国司法实践的客观要求。尤其是在当前建设法治国家、法治政府、法治社会的进城中,使用好逮捕权与不逮捕权,强化检察机关的法律监督地位就显得及其重要。另一方面,逮捕仅是一种法律上的强制措施,并非法律意义上的“判决”。检察机关拥有逮捕权,才可以有效帮助公安机关提升侦查质量,也才能有效甄别侦查中的不确定甚至非法因素。因为,检察机关对于侦查机关违法取得的证据可以不予认可,在检察环节做出不批准逮捕,又有利于维护司法尊严从而节约司法资源,如果到了法院由法院做出这样的决定,也就成了“迟来的正义”。所以,检察机关如果连逮捕权也失去,那么法律监督就成了一种口号,而且相互制约的关系也就成了一纸空文。

3、不诉权问题。也有法学专家认为不诉权是检察机关滥用公诉权的具体表现,检察机关应当像西方一些主要国家学习,所有的刑事案件都必须起诉,经过法院审判决定是否构成犯罪、构成何种罪以及罪行的大小。笔者在这里姑且不说节约司法资源的问题,就这些法学专家的想法则显得非常不成熟和幼稚。首先,检察机关既然是宪法和法律的维护者,就要在“公平正义”司法价值取向上做好表率,对个别案件不起诉,是检察机关在执法上持严谨态度的体现,即所谓的有错必纠、“程序上的瑕疵必定影响实体上质量”。其次,起诉和不起诉是矛盾统一体,有起诉就必定有不起诉,反之亦然。那种将两者割裂开来的观念与马克思主义的哲学思想相悖,也不利于我国刑法学的发展。最后,西方国家“完全起诉主义”也不是铁板一块,在追求事实真相上检察机关放弃追究的现象依然存在。

综上所述,检察机关拥有不诉权和逮捕权不仅不会滥用,而且实践中加大了对刑法规定的5种犯罪以及破坏社会主义市场经济秩序犯罪的打击力度。从一定意义上讲,强化检察权的行使,对于维护市场经济秩序健康发展,对于维护宪法和法律的尊严都有着十分重要的作用。

(二)建立具有中国特色的检察维护体系

为市场经济发展保驾护航、探寻建立具有中国特色的检察制度体系,恰恰应当成为法学专家的主攻方向。哗众取宠、照搬照抄外国模式只会误国误民。

1、检察机关应不断完善不诉权和逮捕权的行使。笔者的意见是检察机关在对破坏市场经济秩序的案件做出不逮捕、不起诉决定前,可以先征求侦查机关意见,以实现“相互配合”的要求。实践中,不少地方推行了“检警合作”机制,法律上也赋予检察机关两次合法退查的权力。有的地方在做出不起诉决定前,还征求了法院的意见,足见检察机关的严谨。检察机关可以要求公安机关说明不立案的理由,反过来公安机关也可以要求检察机关说明不逮捕、不起诉的理由,这就达到了“相互制约”的目的。当然,笔者还建议设置行政复议程序,即检警互为不服决定,可以提请上一级机关复议。

2、检察机关应当构建好与监察委的协作机制。公、检、法和监察委相互配合、相互制约的关系已经写入宪法修改案中,检察机关要正视现实,理清思路,加强与监察委的协作,要按照今年初召开的全国检察长会议要求,做好与监察委的司法衔接。当前,尽管具体的法律条文没有形成,但是在司法实践中,不少地方检察院进行了探索。有的对监察委移送的自行侦查案件,在作出逮捕决定前,都要进行集体研究,并报监察委;对不逮捕案件,还要经过检委会研究,并征得监察委同意,彰显了检察机关法律监督的“温和性”。

总之,片面夸大检察机关的“强权”,将检察机关打入“冷宫”,不仅不能解决司法体制改革的实际问题,而且必将影响中国特色检察制度的形成。尤其是在法律监督缺失的情况下,对市场经济秩序的维护也会产生不利影响。

三、创新检察机关维护市场经济秩序机制

检察机关拉起法律监督大旗,在创新维护市场秩序机制上做足文章。如2014年,天津市检察院主动深入乡村、社区、学校、企业询问司法需求,得到了人大代表的充分肯定。辽宁省辽阳市采取五大措施,着力打造优质营商环境,获得了社会好评。

当前,全面建成小康社会已成为党和国家最重要的中心工作。坚持党的绝对领导,贯彻落实好习近平新时代思想,促进社会主义市场经济的发展,也成为政法机关义不容辞的责任。检察机关要站在讲政治、服从大局的角度,不断拓展视野,加大创新力度,构建好新时代具有检察特色的维护机制。

(一)开展好行政违法行为监督

所谓行政违法,是指违反行政法规、不构成犯罪的行为,包括职务过错和行政过错两类。行政违法的主体是行政机关及其工作人员,侵犯的客体是相对人应该受到法律保护的权益。行政违法的核心是行政机关不作为或者乱作为,是群众集体上访的导火索之一,也或多或少降低了行政机关的公信力。因此,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正”, 成为检察机关开展该项工作的政策依据。检察机关要抓住机遇,创新维护市场经济秩序的机制。

1、完善组织机构。监督纠正行政违法行为是一项政策性很强的工作,没有强有力的组织保障,难以取得成效。四川省广安市检察院在这方面积极探索,市院党组书记、检察长黄国清将去年和今年确定为行政检察年,去年以来,该辖区内的6个区市县检察机关都单设了行政检察科(局),抽调骨干力量专司该项工作。同时,市上在全国率先成立了行政法治建设领导小组,由政法委书记任组长,市检察院检察长任副组长,国土、环保、文广新、卫计、税务、食药等部门负责人为成员,各区市县也相继成立了行政法治建设领导小组。该市检察系统积极开展行政违法行为监督,取得了显著成效,在全国都具有一定影响力。如广安市广安区检察院跟踪监督辖区内销售假药行政违法行为,吊销了9家只受到刑事处罚而没有受到行政处罚的药店执照,在社会上引起了强烈反响,该经验获得了上级检察机关的充分肯定。

2、建立预防行政违法行为联系点。可借鉴西方一些主要国家检察机关担当法律顾问的做法,为政府机关解决法律难题提供法律咨询,从而间接影响政府法规的形成和执行。还可借鉴职务犯罪预防的经验,与国土、环保、食药、卫计等部门建立联系点,开展法治宣传,打好“预防针”;结合典型案例上法治课,使依法行政入脑入心。同时帮助案发单位建制堵漏,不断提升行政执法公信力。

3、健全群众工作机制。检察机关要站在维护党和国家形象的角度,配合监察委和公安等司法机关,积极做好群众的政治思想工作。通过建立社区联系点和宣传站点等方式,为群众广泛宣传党的惠民政策,宣传国家致力于全面建成小康社会的决心,教育群众要有大局意识,个人利益要服从集体利益和国家利益,从而不断增强民族凝聚力和向心力。要教育广大群众,党员干部的思想主流是好的,个别党员和行政干部的不作为、乱作为、胡作为不能从根本上动摇党的坚强、绝对领导,不能阻碍国家的全面发展。

(二)积极探索建立中国特色公益诉讼制度

我国公益诉讼制度的形成相比西方一些国家较晚,以往都是以民间力量抗衡政府行为,即所谓的“民告官”,在司法实践中显然力度不够。如四川省高级法院公布的10大经典“民告官”案,胜诉案件只有1件。为守住行政执法领域内公平正义的最后底线,2015年,最高检会同最高人民法院出台了《检察机关提起公益诉讼试点方案》,中央全面深化改革领导小组通过了该方案。之后,根据全国人大常委会的授权,最高检决定在全国13个省级单位开展环境公益诉讼试点工作。为创新开展公益诉讼工作,最高人民检察院还出台了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《办法》)。

近3年来,我国环境公益诉讼工作取得了显著成绩,赢得了人大代表和政协委员的充分肯定。归纳起来,中国特色的公益诉讼制度具有以下特点。

1、检察机关的身份特殊。检察机关在公益诉讼中,不是原告,仅是诉讼的提起者,是“官与官”的对抗。检察机关没有利益诉求,只是请求法院裁判行政机关纠正不作为和乱作为行为,并且补偿相对人由此导致的物质和精神损失。这与西方一些国家参与公益诉讼仅是“点到为止”更要到位的多。检察机关还要发表出庭意见,对法院的审判活动进行监督。

2、监督方式柔性化。首先,诉前程序弱化了提起公益诉讼,即根据《办法》规定,只要行政机关在检察机关提起公益诉讼前,实现了纠错条件,诉讼活动就终止。其次,检察机关监督审判活动,如果发现程序或实体错误,根据《办法》规定,不得当庭发表纠正意见,只能在休庭或庭审结束后提出意见。最后,证人是否出庭,《办法》没有明确规定。

3、监督手段不具有法律上的拘束力。检察机关在取证上的唯一手段是调查措施,没有拘传、讯问等强制手段,取证工作就变得异常艰难。至于检察建议的拘束力在我国司法实践中的效果依然很不明显。

结语:检察机关要把维护市场经济秩序的健康发展作为一项重要的政治任务来抓。在创新举措上,尤其是自由裁量权的使用上,要不怕个别法学专家的攻讦,不断完善《办法》的相关规定,在刚性上做足、做好文章。

   
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